脱欧新协议达成背后:约翰逊在布鲁塞尔的破局之战

2019年10月18日05时10分内容来源:界面

2019年10月17日,比利时布鲁塞尔,欧盟峰会期间,英国首相约翰逊出席记者会。图片来源:视觉中国

新协议最重要的调整,是在北爱边界问题上采取了双方都能接受的复杂变通安排。分析人士认为,这份送交英国议会、命运未卜的协议,是带有“赌徒心态”的首相约翰逊在其职业生涯中最认真的一次押注。


布鲁塞尔时间10月17日傍晚7点,头顶蓬乱金发、颈系紫色领带的英国首相鲍里斯·约翰逊如约出现在了欧盟峰会的新闻发布厅中。他健步走上台,语速飞快地做完了关于脱欧协议的发言,回答了四个由英国记者提出的问题。一名法国记者尝试在他离场前索要一个提问机会,约翰逊没有回应,在副手的簇拥下离开了会场。
“我现在得去吃晚饭了。”约翰逊耸耸肩。一种略带幽默的英式尴尬弥漫在空气里,引来记者们一阵哄笑。与马克龙、默克尔在欧盟新闻发布会上对待别国媒体的开放姿态不同,约翰逊十分清楚自己来到布鲁塞尔的目的:帮助英国实现脱欧。他对话的受众,是且只是英国民众。
这是上任三个月以来,约翰逊第一次以英国首相的身份在欧盟单独召开新闻发布会,这很可能也是最后一次。两周之后的10月31日,英国将正式脱离欧盟。
正当外界对于“有协议脱欧”普遍感到悲观之时,17日中午,约翰逊与欧盟委员会主席容克共同宣布,新的协议已经达成,只待双方的议会正式投票通过。这场已经持续了三年的脱欧大戏迎来破局时刻,往剧终的方向又推了一把,尽管不确定性仍然萦绕。
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协议初成,边境需变通

17日是欧盟秋季峰会的第一天,脱欧是日程上最受关注的话题。
协议的初步达成给会场带来了积极的情绪,氛围相对轻松。在新闻发布会上,约翰逊和容克互称对方为“朋友”,并多次强调了共建未来英欧关系的愿景。在圆桌会议时,约翰逊跟各位欧盟领导人逐一握手,谈笑风生,其中也包括卢森堡首相贝泰尔——一个月之前,贝泰尔曾在卢森堡的一场新闻发布会上嘲讽过落跑的约翰逊。
“有意愿的地方,就会有协议。”容克乐观地表示。在容克和约翰逊看来,这份协议是英欧之间在脱欧问题上能找到的最大公约数。
新协议最重要的调整,是在北爱边界问题上采取了双方都能接受的复杂变通安排。
欧盟规则将适用于北爱尔兰流通的所有商品,因此爱尔兰岛上不会出现检查站和“硬边界”。北爱尔兰将留在英国海关辖区,享受英国贸易政策,但也将保留欧盟单一市场入口的地位,北爱的增值税设置将与欧盟一致。同时还引入了“咨决机制”(consent mechanism),相关安排启动四年后,北爱尔兰议会将通过简单多数来决定是否继续实施。
换言之,北爱将成为英国的一个特别行政区,出现“法律上随英国、实践中随欧盟”的状况。这样的结果是:北爱地区实现有协议的“软脱欧”——跟欧盟继续保持紧密的联系;英国实现有协议的“硬脱欧”——跟欧盟彻底脱离关系,可以不受限制地跟别的国家签订贸易协定。
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大限将至,以退为进

脱欧协议在此刻达成,既是大限将至、承压之下的妥协,又是约翰逊拖延战略的结果。
10月19日是英国议会给出的最后期限:如若当天之前约翰逊未能给出一份可以用来表决的新协议,那么他必须向欧盟申请脱欧再度延期。但约翰逊此前放话:他宁愿“死在阴沟里”,也不愿向欧盟要求延期。因此,争取在17-18日的欧盟峰会上达成协议草案,成了约翰逊保存颜面的最后希望。
但“拖延”本身或许也是约翰逊的策略之一。
自7月下旬就任以来,他一方面高喊“要带领英国实现脱欧”,另一方面,却不难看出他在刻意推迟谈判进程。将重心放在英国议会内部的争权上(例如非法关停议会),却迟迟不向欧盟提交新的脱欧草案。直到9月份下旬,包括马克龙、容克在内的多位欧洲领导人多次敦促,约翰逊才终于在10月1日祭出了他的新方案。
此时距脱欧大限仅剩一月,这期间,对于“无协议脱欧”的恐惧与日俱增。约翰逊如能在最后时刻跟欧盟达成协议,不管内容如何,都会被英国议会内的“有协议脱欧派”视为救命稻草,增加通过的几率。
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抛弃DUP,握手爱尔兰

数周以来,约翰逊的脱欧立场、特别是在北爱边境问题上,也出现了微妙的转变。
特蕾莎·梅在位时,出于对执政盟友北爱尔兰民主统一党(DUP)的承诺,从未支持任何让北爱地区与英国出现法规差异的主张。她提出的“备份计划”(backstop)主张英国本土与北爱地区共进退,也招致了“硬脱欧派”的诟病:英国恐将因此与欧盟无限期绑定。
北爱边境至此成为脱欧死结。而约翰逊动摇了。一方面,他太想要实现脱欧了(deliever Brexit);另一方面,他并不像特蕾莎·梅那么在乎DUP,北爱也可以牺牲。
9月3日,约翰逊提出,爱尔兰岛可以在农业食品领域实行同样的法规。爱尔兰和欧盟随即给出积极回应,一种仅限于北爱的“保障条款”(Northern Ireland-only backstop)似乎成为可能。
9月15日,英国内阁成员在采访中透出信号,北爱边境是达成协议的核心,可能允许北爱尔兰在法规上被区别对待。
9月16日,DUP首次表示,可以接受部分欧盟规则在北爱实施。
9月30日,爱尔兰媒体公布了据称是英国政府的内部方案,这份方案提出要在南北爱尔兰边境附近建立“关税结算区”。爱尔兰方面随即称该方案“不可能”,要求英国给出正式方案。
10月1日,约翰逊向欧盟正式提出了他的新方案:过渡期结束后,北爱将留在欧盟单一市场关于商品的法规之中,避免硬边界;北爱将退出关税联盟,和英国保持一致;英国将通过网上申报等方式避免在爱尔兰南北边境上设立检查。约翰逊将自己的提议称为“公平合理的妥协”(fair and reasonable compromise)。欧盟委员会主席容克表示这一方案仍“有问题”,但暗示了继续谈判的可能性。
最关键的转折点出现在10月10日,约翰逊与爱尔兰总理瓦拉德卡会面。出乎意料地,两人在会后就达成协议前景放出正面信息,称存在一条通向可能的脱欧协定的道路(pathway to a possible Brexit deal)。此前,爱尔兰从未就按时达成协议的前景表示过乐观。两人并未直接透露双方达成了何种妥协。据推测,约翰逊在北爱边境问题做出让步,接受将不会有边境检查,同时也将放弃DUP在关税问题上的否决权。
10月11日,英欧双方进入密集谈判。到10月15日,欧盟首席谈判官巴尼耶表示,双方就草案已经基本达成一致,只剩增值税的问题。到10月16日的下午,欧盟方面开始传出正面消息,称协议即将达成。
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最难一战,仍在议会

不过,特蕾莎·梅过去两年的经历表示:脱欧协议最艰难的,并不是跟欧盟达成一致,而是需要获得英国议会的通过。
梅跟欧盟达成的脱欧协议,被英国议会连续三次否决。如今约翰逊的协议,基本上可以视作对梅协议的修补,而并不是颠覆。约翰逊是否可以避免重蹈梅的覆辙,目前仍是未知数。
周六(10月19日),英国议会将“加班”一天,对新协议进行投票表决。
目前,英国议会里有650名议员。除去7名不参与座席的新芬党议员和4名不参与投票的议长及其副手,有效票数为639票。也就是说,如果有320名议员投下了反对票,约翰逊的协议就不会得到通过。
协议达成的消息传来之后,DUP立即表示,感到了被执政盟友背叛,不会支持这个协议。DUP有10个议席。
苏民党、绿党、威尔士党、改变党等加起来共有45票,长期号召二次公投的自民党有19票,大概率也是会全部投下反对票。
头号反对党工党拥有244个议席。工党的基本立场是,反对保守党政府达成的所有脱欧协议;但此前仍有几名工党议员“叛逃”,给梅的协议投了赞成票。
约翰逊在保守党内的根基比梅深厚,特别是得到了“欧洲研究小组”(ERG)的支持。但也仍然无法确定保守党内有多少人会“叛逃”。在差距微小的情况下,任何一票都会有巨大影响。
BBC政治事务总编昆斯伯格分析道,约翰逊对此应该有预料,但他的想法恐怕是:与其无为,不如尝试和冒险。“首相或许整个职业生涯都有赌徒心态,但这可能是他最认真的一次押注。

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